张友浪 朱旭峰 | 职业队列与跨地区创新扩散:来自中国的实证研究

编者按 

地方官员之间的职业队列对于政策创新和扩散具有什么样的影响呢？本期海外版块分享了张友浪、朱旭峰于2020年发表在International Public Management Journal的文章Career cohorts and inter-jurisdictional innovation diffusion: an empirical exploration in China。该文探讨了以政治级别和年龄为分类标准的地方领导人队列如何影响中国跨区域的创新扩散。本文的两个核心贡献: 一是第一次提出了“职业队列”的概念，二是第一次将定向配对事件史分析方法应用于中国情境研究。

作者简介

张友浪：中国人民大学公共管理学院讲师朱旭峰：清华大学公共管理学院教授

摘要

以往关于政策创新扩散的研究多集中在组织层面的分析，而忽略了行动者层面的扩散渠道。本文旨在探讨基于政治级别和年龄划分的地方领导人队列对中国地区政策扩散的影响。与来自不同队列的地方领导人相比，来自同一队列的地方领导人由于未来职业机会的重叠，往往共享相对同质的政策信息，相互竞争激烈，从而形成了跨多个行政区的特定政策相互依赖模式。本文采用定向配对的事件史分析方法，评估了1999—2015年中国省级行政许可中心的扩散情况。实证分析表明，在控制了之前识别的多种扩散机制和内部决定因素后，省委领导间的职业队列（cohort effect）显著提高了政策创新扩散的可能性。

一、引言

为什么一个政府倾向于从某一个政府而不是另一个政府习得政策?在过去的几十年里，为了解释这种政策的相互依赖，学界进行了大量的创新性扩散研究。以往关于扩散的文献表明，政府政策主要通过水平或垂直机制扩散，这些研究普遍侧重于组织层面的机制，忽视了行为者层面的解释。因此，本文提出并确定了一个新的扩散渠道，同时收集了相关政策信息。

在中国，受政治流动系统调节的官员队列可能会引发新的政策扩散模式。自上世纪80年代以来，中国领导层采取了一种等级制度，官员的政治级别和年龄在很大程度上决定了他们的职业机会和潜在竞争对手。首先，与来自不同队列的地方领导人相比，来自同一队列的领导人往往有相似的职业道路和工作经验，并接触到相对同质的政策信息，从而促进了来自同一队列的领导人在不同管辖区之间的政策转移。其次，与来自不同队列的地方领导相比，来自同一队列的领导往往会因为未来职业机会的重叠而相互竞争。因此，中国地方领导人有动机与同辈、同行一起观察和学习不同行政区的政策实践。

本文分析了1999 - 2015年中国省级行政许可(即工商登记)中心的分布情况。中国的行政审批改革旨在精简政府机构和职能，促进经济投资。此外，这项改革已成为近几十年来国家和地方政府政策议程上最重要的经济改革问题之一。

二、官员的职业队列划分

作者将官员队列定义为在中国自上而下的干部管理体系中具有类似未来职业流动机会的领导群体。通过分析官员队列对中国跨地区政策扩散的影响，明晰了行动者层面的扩散解释。可以通过分析中国官员流动制度的制度特征来追踪这一队列模式。在中国的官方体系中，有两个主要的制度制约因素可以让领导人划分为不同的职业队列。第一个制度约束是中国共产党官员的排名是基于政府和党的职位，同一政府级别的两个官员可能有不同的党级，从而决定了各级政府的最终决策权。例如，虽然省长和省委书记都是省部级，但后者的政治权力比前者大得多。第二个制度约束是邓小平在上世纪80年代确立的“年轻化”原则。为了定期更换领导层，中央对晋升到各级政府的官员实行了一系列年龄限制。

三、理论基础与假设

官员的职业队列划分如何影响跨地区政策扩散?本文提出了政策创新在每个队列内传播的两个因果渠道。同一队列的官员往往有着相似的职业道路和工作经验，所接触到的政策信息也相对同质。年龄、级别相同的领导干部，也有可能在同一时期在相同的党校接受类似的在职培训，并被任命到关键岗位，以拓宽工作经验，增强政治资本。政策创新的信息最容易在政策制定者的同质网络中共享，当一个队列中的一个成员采用了一项创新，其他成员会关注它，他们会倾向于发现它与他们的工作需求相匹配。也就是说，政治队列的存在可以为地方官员搜索和采取有效的政策做法提供信息捷径。

其次，中国地方领导人之间政治竞争的激烈程度，在很大程度上取决于这些领导人是否属于同一队列，尤其是如果两名省级领导人属于同一队列，这种强度就会相当高，因为在中国自上而下的任命体系中，他们很可能被视为彼此的职位替代品。队列内竞争可以影响地方政府官员的政策行为，它决定了地方政府官员在退休后是否想继续留任、升到更高的职位或获得较高的社会地位和利益必须与同一队列人员竞争。

在中国的官员流动体系中，良好的绩效被广泛认为是省级领导晋升的最重要决定因素之一。如果一个省级领导人采纳了一项政策创新可能会提高自身绩效，那么其他领导人就有可能学习政策创新而避免被超越和失去未来的职业机会。如果同一队列内的所有省级领导都有类似的理由，那么创新就会在多个辖区内扩散。总的来说，作者认为来自同一队列的领导者比来自不同队列的领导者有更强的相互观察和学习的动机。

职业队列假设:与来自不同队列的领导者相比，来自一个行政区的地方领导更有可能采纳一项已被处于同一队列的其他行政区领导采纳的政策创新。

四、中国省级行政许可中心改革的扩散分析

本文以中国省级行政许可改革为例，对上述假设进行了检验。行政许可制度改革是中国政策议程中最突出的制度改革之一，中国的行政许可制度(ALS：administrative licensing system)是在20世纪80年代初具有改革思想的领导人发起市场化改革时出现的。20世纪90年代初，国家领导人重新定位“改革开放”政策，明确支持社会主义市场经济建设。许多地方政府开始简化政府职能，改善现有的行政许可制度，以吸引外国投资者和刺激经济增长。建立一站式政府服务设施(也称为行政许可中心（ALCs）)最终成为行政许可改革的核心战略。设立行政许可中心是一项组织革新，包括整合传统上分散的职能、改组多余的机构和建立办公大楼， 1999年以后，省级ALC以典型的增量模式广泛扩散(见图2)。一般来说，每年有一两个省创建自己的省级ALC。截至2015年，中国31个省份中有24个省份采用了这一政策创新。

建立ALC是测试政策扩散机制的合适案例，原因有三。首先，ALC是一种共同的经济政策工具，不涉及激进的意识形态或派系冲突。其次，建立ALC需要各省的领导认真重新分配机构之间的权力和资源，从而提供一个典型的机会来分析创新扩散背后的行为者层面的激励。第三，整个过程发生在一个明确的时期内，可以观察到在不同省份间采用低成本政策的时间有很大的差异，从而使中国省级低成本政策的传播成为分析政策扩散的一个很好的案例。 

五、数据和方法

作者从31个省级政府网站收集了行政许可中心信息，并从中国统计局和知网收集了社会经济数据，并应用了事件史分析来识别潜在的扩散机制，还通过将省份与其他可能收集到创新信息的省份配对来建立定向配对的模型。最后，为了确定政府官员队列效应引起的政策扩散，作者将省级领导按出生年份和党级划分为多个“队列”。作者还在模型中加入了一系列控制变量，以防止主要研究成果被其他因素所混淆。例如，早期行政许可中心的成功建立可以影响其他省份学习和采用相同的政策创新，为了衡量这一潜在的学习效果，作者设置了相关的虚拟变量。表1提供了所有变量的操作化的详细信息。

六、实证结果

研究结果表明，省委书记队列效应对省级ALC的建立具有显著的正向统计影响。如果一个省委书记和另一个省的省委书记在政治地位和年龄上属于同一阵营，省政府效仿另一省份创建ALC的几率会增加57%。这一发现支持了本文的核心论点，即省级决策过程是由官员的职业队列决定的。

然而，作者未能获得统计上显著的证据证明省长之间存在相同的队列效应。一种可能的解释是，只有省委书记才有足够的权力在一个省级政府推动系统性改革，因此只有省委书记之间的队列效应显著促进政策扩散。另一种可能的解释是，省长的地位相对低于省委书记，比省委书记有更多的职业机会。例如，许多省长很有可能被提升为本省的省委书记。因此，省长之间的竞争远没有省委书记之间的竞争激烈，对省际政策扩散的影响很小。

回归模型显示，工具性学习机制和规范性模仿机制对省级政府采用自主学习策略具有显著的正向统计效应，表明具体政策绩效和整体经济绩效能够激励省级政府向其他政府学习。这些发现为现有的水平扩散理论的可推广性提供了经验支持。然而，邻近竞争的影响实际上很小，统计上不显著。这一结果表明，中国各省更愿意向政策绩效高的政府学习或模仿经济水平高的政府，而不是与地理相邻的政府竞争。

在垂直扩散机制方面可以看出，来自中央政府的政策信号(即自上而下的机制)对政策的扩散具有一致且显著的正向作用。结果表明，国务院一份关于“行政许可”的新政策文件会使这个省创建行政许可中心的几率增加16%。如果国家政府公开表示支持某一政策目标(如行政许可改革)，那么地方政府可能会将政策创新视为促进地方经济发展和向国家领导人表达忠诚的好机会。然而，自下而上的效应并没有得到回归估计的一致支持。这一结果可能表明，中国省级政府对城市层面的政策动态要么是间接回应，要么是完全不回应。

根据统计上的显著证据表明，作者没有观察到在中国省份的外国企业的现有数量会影响到省级行政许可中心的建立。此外，与普通省份相比，省级少数民族自治区和直辖市采取创新的可能性更小。这一结果证实了这些行政管辖区在中国的特殊政治经济地位。

另外，同年龄、不同等级的党组领导之间相互学习的可能性较小，这在今后的研究中可能还需要进一步探索。然而，这一结果也为文章观点提供了支持，即在中国的官员流动体系中，只有考虑年龄和排名时，积极的队列效应才存在。

七、讨论和结论

第一，本研究通过识别一个新的行为者因素来补充创新扩散理论。目前对于创新扩散的研究主要集中在宏观层面，而对于创新扩散背后的个体层面的动力机制尚未得到充分的探讨和解释。文章的分析证实了Teodoro(2009)的观点，即微观基础的职业激励可能会影响政策创新的出现，从而影响创新从一个政府到另一个政府的扩散。

第二，在中国发现的队列效应也可以解释在西方背景下对新的扩散渠道的系统探索。例如，为了在初选中赢得美国总统候选人提名，同一党派最有前途的州长可能会实质性地关注彼此的政策决定。同样的逻辑也适用于那些计划成为州级政客的党派市长。此外，在美国的城市里，政府行政人员是任命的，而不是选举产生的。这些全职的职业理事会经理面临着巨大的竞争压力。具有相似资历的理事会经理可能共享相对同类的政策信息，并由于职业机会重叠而彼此激烈竞争。

第三，本研究为非西方民主环境下扩散机制的普遍性提供了实证支持。实证结果表明，工具性学习和经济模仿能够显著且持续地促进省级政府间创新扩散过程。此外，自上而下的效应可以显著提高中国经济政策工具的使用概率。

第四，本文的研究建议国家决策者在计划鼓励或阻止政策创新采用时，应该考虑政府系统中的职业压力。例如，当一个国家政府试图推动一项政策创新时，这个政府可能想要估算每个职业队列中地方领导的分布对政策传播速度的影响。此外，国家决策者可以通过重新衡量人员流动系统中各种资历(例如年龄或职级)的重要性来实现其政策目标。

文章来源：Zhang Y, Zhu X. Career cohorts and inter-jurisdictional innovation diffusion: an empirical exploration in China[J]. International Public Management Journal, 2020, 23(3): 421-441.

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本期编辑 ：殷启洋  余平怀   

审核校对 ：海外版块全体成员